UE et circulations de modèles

 Appel à communications

Modèles et instruments d’administration publique en Europe : l’Union européenne au prisme des phénomènes de circulation internationale

Congrès de l’Association Française de Science Politique (AFSP), 22-24 juin 2014, Aix-en-Provence

Les responsables de l’atelier thématique  :

Claire Visier, Marie Curie Fellow, European Institute-Istanbul Bilgi University, clairevisier@bilgi.edu.tr

Magdaléna Hadjiisky, Enseignant-chercheur en Science Politique, Université de Strasbourg, SAGE (UMR 7363)

Si la littérature sur les transferts de politiques publiques au niveau européen est riche et variée, les travaux interrogeant les administrations étatiques au prisme de l’intégration européenne restent assez rares. A l’exception notable de la décentralisation territoriale, le rôle de l’Union européenne (UE) dans les réformes administratives des Etats européens contemporains est peu étudié, même si le sujet a nourri des travaux marquants concernant les Etat-membres (Wright, Cassese 1996 ; Knill 2001 ; Eymeri 2008) ou les pays candidats (Dimitrova 2005 ; Goetz, Dimitrov, Wollmann 2006 ; Börzel, Risse 2012). Cette retenue scientifique trouve une explication partielle dans la lettre des Traités de l’UE, puisque l’administration publique des Etats-membres ne fait pas partie des compétences juridiques de l’Union.

Pourtant, depuis les années 1990, les signes sont nombreux d’un investissement communautaire dans le domaine longtemps sanctuarisé de l’administration publique. Après avoir contribué à l’introduction d’une conditionnalité inédite concernant la « capacité administrative » des pays candidats (Dimitrova 2005), la Commission européenne (CE) a tracé les contours d’une bonne « gouvernance européenne » (Georgakakis, de Lassalle 2007). Le Traité de Lisbonne encourage la « coopération administrative » entre Etats-membres (art. 197), ce qui tend à valider la notion d’« espace administratif européen » (Olsen 2003). Le contexte actuel de crise des « dettes souveraines » tend enfin à créditer les institutions internationales d’un droit de regard sur le fonctionnement des administrations nationales des pays de la zone Euro.

Au plan international, les thématiques de la « réforme » et la « modernisation » de l’administration ne sont toutefois pas un terrain vierge en attente d’une fertilisation par les idées venues des institutions de l’UE. Ces thématiques ont été investies, au moins depuis les années 1980, par nombre d’acteurs internationaux, tels la Banque Mondiale, l’OCDE (Saussois 2006 ; Pal 2012), mais aussi les OING, les cabinets d’experts et de consultants (Saint-Martin 2004). L’investissement tardif et institutionnellement fragile de l’UE sur le terrain des administrations étatiques entre donc en interaction avec celui d’autres organisations aux intérêts potentiellement divergents. Dès lors, une question se pose : dans quelle mesure l’UE peut-elle être considérée comme l’instance principale d’encouragement et/ou d’accompagnement à la « réforme de l’Etat » des pays membres, candidats voire du voisinage ?

Pour y répondre, la Section thématique analysera l’intervention des acteurs internationaux dans la fabrication de modèles et d’instruments d’administration publique, en l’envisageant  comme un processus faisant intervenir des acteurs différents et des intérêts variés.

Cette perspective se distingue du courant des policy transfer studies (Dolowitz, Marsh 2000), qui comporterait ici le risque de présenter les logiques de dissémination et d’emprunts selon une vision top-down (Bulmer et alii 2007) et de réifier les modèles transférés, considérés comme fixes, indépendamment des usages qu’en font les acteurs (Dumoulin, Saurugger 2010 ; Delpeuch 2008, Hassenteufel, De Maillard 2013). Plutôt que la notion de transfert, qui présuppose l’adoption intentionnelle d’un message univoque d’un émetteur vers un récepteur, la ST propose donc d’explorer le rôle des acteurs communautaires comme participant d’un processus de circulation internationale, phénomène non-linéaire et équivoque dont ils ne sont pas nécessairement les principaux initiateurs.

Empiriquement fondées, les contributions pourront aborder certains des questionnements suivants :

Les acteurs de la circulation internationale des modèles d’administration publique

Dans le domaine de l’administration publique, le terrain européen n’est pas le lieu de diffusion d’un modèle unifié reconnu, mais plutôt un espace d’interaction et de concurrence entre des acteurs multilatéraux et nationaux divers. Quelles configurations d’acteurs se mettent en place entre ces acteurs ? Les communications sont invitées à travailler l’identification des divers acteurs influents dans le phénomène circulatoire étudié,  en mettant en évidence leurs rôles respectifs, tout en rendant compte de la position des divers acteurs institutionnels de l’UE dans le processus. Les acteurs étudiés forment-ils des réseaux consolidés ? Constituent-ils des connections plus informelles ? Constate-t-on des formes d’externalisation vers les marchés de l’expertise ?…

Définitions, variations, glissements des modèles d’administration publique

L’une des hypothèses actuelles de la littérature internationale inspirée des administrative studies concerne l’émergence d’un nouveau type d’« Etat néo-wébérien » (Pollitt, Bouckaert 2004), que certains travaux présentent comme ayant constitué l’horizon implicite des recommandations communautaires auprès des pays candidats depuis les années 1990 (Meyer-Sahling 2011).

Les processus de préadhésion contemporains (Europe centrale et orientale, Turquie, Europe du Sud-Est) amènent-ils la Commission Européenne à favoriser la création d’un « acquis non formalisé » dans le domaine de l’administration publique (Verheijen 2003 ; Tragl 2005) ? Si tel est le cas, quelle part y occupent les instruments forgés sous l’étiquette du « New Public Management » et ceux présentés comme étant de « bonne gouvernance » ? A l’inverse, l’« espace européen administratif » se réduit-il aux vœux pieux d’experts surtout intéressés par la transférabilité des recommandations qu’ils diffusent ?

Une attention particulière sera portée aux modalités pratiques de l’action communautaire, à travers l’analyse de ses instruments. Comment et jusqu’où les instruments (benchmarking, agencification, RIA, audit externe, etc.) participent-ils à la fabrique de « modèles » administratif ? Les contributions pourront porter sur divers pans de l’action publique, tant il est vrai que les instruments préconisés dans un secteur (tels les finances publiques : Barzelay et alii 2010 ; Bézès, Siné 2011) peuvent avoir une conséquence transversale sur l’ensemble du fonctionnement étatique.

Les instruments n’étant pas politiquement et socialement  neutres (Lascoumes, Le Galès 2005), leur étude pourra contribuer à dégager des lignes de légitimation de la mise en comparaison des administrations nationales, potentiellement variées en fonction des contextes (motif censément « universel » – droits de l’homme, sustainability, lutte contre la corruption- ou motif lié à une technicité processuelle – mise en indicateurs ou en « standards », définition de benchmarks et de procédures de suivi…).

Programme

Congrès de l’Association Française de Science Politique (AFSP), 22-24 juin 2014, Aix-en-Provence

Les travaux de la Section Thématique se dérouleront sur les sessions suivantes :
Session 3 : mardi 23 juin 9h00 – 12h00
Session 4 : mercredi 24 juin 14h00 – 17h00

Axe 1 / La fabrique des modèles et instruments internationaux : configurations circulatoires, logiques d’acteurs et d’intérêts

  • Magdaléna Hadjiisky (Université de Strasbourg, SAGE / UMR 7363) : Introduction de l’axe 1

Les contributeurs seront discutés par les intervenants de l’axe 2.

Axe 2 / La fabrique des modèles et instruments internationaux : la production par les usages ?

  • Claire Visier (European Institute-Istanbul Bilgi University) : Introduction de l’axe 2

Les contributeurs seront discutés par les intervenants de l’axe 1.

Résumés des contributions

Elsa Tulmets (Centre d’Etudes et de Recherches Internationales, Sciences Po, Paris)

Interactions as a revealing process of the promoted administrative models : the case of the neighbourhood policy / Eastern neighbourhood

This communication proposes to explore the reasons and ways that the European Union (EU) has used to get involved into the field of public administration and how it promotes institution building in the context of the European neighbourhood policy. It looks at the way EU institutions and EU member states (cases of Germany and Estonia) interact in the processes of definition and translation of norms to be exported in the Eastern neighbourhood.

Romuald Normand (Université de Strasbourg, SAGE / Sociétés, Acteurs et Gouvernement en Europe, UMR 7363)

“What works?”: From Health to Education, the Making of the European Evidence- Based Policy

Evidence-Based Policy has become a golden rule in the evaluation of public action while it attracts more and more policy-makers. In analysing the emergence of new epistemic and political configurations in the USA and the UK, the paper traces the genealogy of evidence-based policy in education and health and the way come conceptions and technologies have circulated worldwide. It shows how these new technologies of evidence transform social policies and the role of the State while they challenge the legitimacy of social sciences in its empirical design and work. It describes how a new epistemic governance is progressively institutionalized to restructure the links between research and practice in the European space with some adverse effects on humanities and social sciences.

Bartolomeo Cappellina (Sciences Po Bordeaux, Centre Emile Durkheim)

Evaluating the judicial administration in European countries. A joint construction between the European Union and the Council of Europe?

This contribution focuses on the European space of policy-making related to judicial systems evaluation. The study builds on the analysis of the policy instruments developed by the CEPEJ (Council of Europe) and the DG Justice (European Commission) in order to enhance knowledge and comparability of European countries’ judicial administrations. By studying the creation of these tools and the actors implied in their elaboration it is shown that the European Union is not necessarily the main instance of inspiration for boosting State reform in the judicial domain. Nonetheless, the EU participates in the circulation of knowledge and best practices concerning judicial administration matters by nourishing and seizing the instruments developed at all levels of judicial governance. The result of these “strange loops” is then a system of joint construction and circulation of policy instruments that goes far beyond the top-down and bottom-up dynamics largely studied by the discipline.

Mehdi Arrignon (AgroParisTech- UMR Métafort – Mutations des activités, des espaces et des formes d’organisation dans les territoires ruraux)

The European actors and circulation of norms in the employment sector

In this article we analyse policy transfer in employment sector, focusing on the Mutual Learning Programme. We reintroduce in the analysis of the Open Method of Coordination sociological questions about power and social interactions: how do policy elites interact during European meeting? What is the impact of global circulation of policies and models in the European framework? First we show that European meetings in the context of the Open Method of Coordination are not pluralistic. Then we analyse how the Mutual Learning Programme reproduces and reinforces inequalities between actors in the European coordination process.

Marc Smyrl (Université Montpellier 1, CEPEL – Centre d’Etudes Politiques de l’Europe Latine, UMR 5112) et Ceren Ark (Université Paris 1, CESSP – Centre européen de sociologie et de science politique, UMR 8209)

“A Bundle of Dispositions,” but which Ones? European Networks and Local Policy in a District of Istanbul

Wildavsky and Majone (1979) famously characterized implementation as guided by the “bundle of dispositions” embodied in any policy initiative.  Le Gales and Lascoumes (2005) analyze policies as “instruments” of government.  Both imply that outcomes can be influenced – if not determined – by the policy tools provided, without close monitoring, much less direct control. While applied initially to national implementation dynamics, this approach predicts indirect but effective transfer of policy models – and outcomes – across national or organizational borders, central both to the EU’s “soft harmonization” and initiatives encouraging adoption of “best practices.”We revisit these propositions through detailed analysis of implementation in a low-income neighborhood of Istanbul of an income-support system supported by the European Network of Living Labs. Created in 2006 by a decision of the European Union this entity is meant to promote “open innovation networks” that put technology in the hands of citizens. It is the context of such a “living lab” that a Turkish district municipality developed an instrument for social policy. Available to the lowest income households the “support card” is a smart card used for as a vehicle for income support policies. Among the advantages claimed for this instrument are its discretion and flexibility and its role in empowering women. Less publicized is its capacity as a potent instrument for generating and solidifying partisan support as activists for the ruling party assist, and often supplant, municipal civil servants in assessing eligibility, processing applications, and more generally serving as gatekeepers for the program’s benefits. To this end, the paper proceeds in two sections. The first traces the origins and development of “open innovation networks” and considers the type of instrument they are meant to produce and the dispositions embodied in such instruments. The second considers the application of the model to the implementation of a concrete policy instrument, the support card, and to the “bundle of dispositions” that it displays. From this, we draw the conclusion that to understand the transition from instruments to action, we must take a careful look at the actors, and at their own dispositions, as opposed and in addition to those of any policy instrument.

Laure Delcour (Projet 7ème PCRD CASCADE, Maison des Sciences de l’Homme, Paris)

The implementation of public administration reform in the European Neighbourhood Policy: Experts and uses of expertise in the EU’s eastern neighbourhood

Over the past decade, a rich literature has developed on the transfer of EU policy and institutional templates to neighbouring countries (Lavenex et Schimmelfennig 2009 ; Börzel et Risse 2012 ; Langbein et Börzel 2013). However, the bulk of publications has focused on the mechanisms and outcomes of EU policy transfer, whereas less attention has been dedicated to studying the actors involved in both the diffusion and adoption of EU norms. My presentation contributes to bridging existing gaps by applying an actor-centred approach to the study of the ENP. First, it identifies the actors involved in the production and implementation of public
administration reform models. Second, it scrutinises the dynamics of interaction between the multiple agents engaged in the policy transferprocess in the reception context. What kind of expertise does the EU mobilise to foster public administration reforms in its eastern neighbourhood ? To what extent does the diffusion of EU templates create opportunities or obstacles for domestic and international actors ? How do these actors use EU’s policy templates and instruments ? How do actors engaged in the implementation of EU-driven public administration reforms interact?
My presentation builds upon qualitiative research conducted in four post-Soviet countries (Amenia, Georgia, Moldova and Ukraine), focusing on EU-induced public administration reforms in two policy sectors (food safety and migration).

Anouck Corte Real (ANR TRANSFAIRE, Institut d’Etudes Anatoliennes, Istanbul)

Circulation, limits or ambivalence of EU democratization “model”? Transparency and Democratic Control of Armed Forces in Turkey

Despite the demilitarization of Turkish politics which has followed the victory of AKP, EU negotiations and harmonization reforms, Turkish military budget and holding continue to escape parliamentary scrutinity and to some extend EU political criteria. What this Turkish military economic power’s “resistance” means in terms of EU civil-military « model »? To answer this question from a socio-historical perspective we will analyze in the first part the genesis of EU political conditionalities over Turkish Armed Forces.  We will highlight the historicity and formation of the EU « model » of Democratic Control of the Armed forces (DCAF) by analyzing NATO’s influence, past EU enlargement experiences and neoliberal benchmarking practices. In the second part, we will focus on the articulations and gaps between EU political conditionalities over Turkish military power and EU economic transparency constraints. May it be democratic accountability, visibility, stability, corporate governance, meanings of EU transparency principles are plural and subject to reappropriation. Far from revealing only the misuses and limits of EU democratization process, the « resistance » of Turkish military economic power also materializes EU trade-offs between economic and political criteria.

Laure Celerier (Département comptabilité contrôle de gestion, HEC – Ecole des Hautes Etudes Commerciales, Paris)

Domesticating the Trojan horse. The trial of the implementation of internal auditing in French State control services

Qualitative accounting literature has already emphasized both the plasticity of audit (Power 1994, 1999, 2010; Mennicken 2010) and the changes in the representations of control  that its introduction can trigger (Power 1994). Yet, sociological studies of audit have remained scarce (Mennicken 2010). In this research, I explore how internal audit (IA) can simultaneously be diversely understood and change representations of control in the French State administration, where it was introduced in a 2011 reform that complies with requirements from the European Union. I have conducted 50 semi-structured interviews with controllers who voluntarily committed themselves to the development of IA. The sociology of trials (Latour 2001; Muniesa & Linhardt 2011) is mobilized in this research. The 2011 reform can be understood as a trial of explicitness for State control. The promotion of IA in line with international norms, and an understanding of audit as a profession, can be associated with a bourgeois ethos of controllers, while a more distant commitment to IA – made of interest for a new method and suspicion towards what is perceived as a Trojan horse of diverse interests – is consistent with an aristocratic ethos. Both ethos are confronted in a trial of strengths where “pollution and purity claims” (Douglas 2002) are used by controllers to discredit their colleagues. Finally, all of those committing themselves in favour of IA agree on the importance of controlling controllers so as to render their work more efficient.


Pour plus d’informations : http://www.congres-afsp.fr/st/st44.html

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