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Modèles et instruments d’administration publique en Europe

Congrès AFSP 2015 (ST 44)

Modèles et instruments d’administration publique en Europe : l’Union européenne au prisme des phénomènes de circulation internationale

 

Candidature jusqu’au 15 octobre 2014.

 

Claire Visier, Marie Curie Fellow, European Institute-Istanbul Bilgi University, clairevisier@bilgi.edu.tr

 

Magdaléna Hadjiisky, Enseignant-chercheur en Science Politique, Université de Strasbourg, SAGE (UMR 7363)

 

Si la littérature sur les transferts de politiques publiques au niveau européen est riche et variée, les travaux interrogeant les administrations étatiques au prisme de l’intégration européenne restent assez rares. A l’exception notable de la décentralisation territoriale, le rôle de l’Union européenne (UE) dans les réformes administratives des Etats européens contemporains est peu étudié, même si le sujet a nourri des travaux marquants concernant les Etat-membres (Wright, Cassese 1996 ; Knill 2001 ; Eymeri 2008) ou les pays candidats (Dimitrova 2005 ; Goetz, Dimitrov, Wollmann 2006 ; Börzel, Risse 2012). Cette retenue scientifique trouve une explication partielle dans la lettre des Traités de l’UE, puisque l’administration publique des Etats-membres ne fait pas partie des compétences juridiques de l’Union.

Pourtant, depuis les années 1990, les signes sont nombreux d’un investissement communautaire dans le domaine longtemps sanctuarisé de l’administration publique. Après avoir contribué à l’introduction d’une conditionnalité inédite concernant la « capacité administrative » des pays candidats (Dimitrova 2005), la Commission européenne (CE) a tracé les contours d’une bonne « gouvernance européenne » (Georgakakis, de Lassalle 2007). Le Traité de Lisbonne encourage la « coopération administrative » entre Etats-membres (art. 197), ce qui tend à valider la notion d’« espace administratif européen » (Olsen 2003). Le contexte actuel de crise des « dettes souveraines » tend enfin à créditer les institutions internationales d’un droit de regard sur le fonctionnement des administrations nationales des pays de la zone Euro.

Au plan international, les thématiques de la « réforme » et la « modernisation » de l’administration ne sont toutefois pas un terrain vierge en attente d’une fertilisation par les idées venues des institutions de l’UE. Ces thématiques ont été investies, au moins depuis les années 1980, par nombre d’acteurs internationaux, tels la Banque Mondiale, l’OCDE (Saussois 2006 ; Pal 2012), mais aussi les OING, les cabinets d’experts et de consultants (Saint-Martin 2004). L’investissement tardif et institutionnellement fragile de l’UE sur le terrain des administrations étatiques entre donc en interaction avec celui d’autres organisations aux intérêts potentiellement divergents. Dès lors, une question se pose : dans quelle mesure l’UE peut-elle être considérée comme l’instance principale d’encouragement et/ou d’accompagnement à la « réforme de l’Etat » des pays membres, candidats voire du voisinage ?

Pour y répondre, la Section thématique analysera l’intervention des acteurs internationaux dans la fabrication de modèles et d’instruments d’administration publique, en l’envisageant  comme un processus faisant intervenir des acteurs différents et des intérêts variés.

Cette perspective se distingue du courant des policy transfer studies (Dolowitz, Marsh 2000), qui comporterait ici le risque de présenter les logiques de dissémination et d’emprunts selon une vision top-down (Bulmer et alii 2007) et de réifier les modèles transférés, considérés comme fixes, indépendamment des usages qu’en font les acteurs (Dumoulin, Saurugger 2010 ; Delpeuch 2008, Hassenteufel, De Maillard 2013). Plutôt que la notion de transfert, qui présuppose l’adoption intentionnelle d’un message univoque d’un émetteur vers un récepteur, la ST propose donc d’explorer le rôle des acteurs communautaires comme participant d’un processus de circulation internationale, phénomène non-linéaire et équivoque dont ils ne sont pas nécessairement les principaux initiateurs.

Empiriquement fondées, les contributions pourront aborder certains des questionnements suivants :

Les acteurs de la circulation internationale des modèles d’administration publique

Dans le domaine de l’administration publique, le terrain européen n’est pas le lieu de diffusion d’un modèle unifié reconnu, mais plutôt un espace d’interaction et de concurrence entre des acteurs multilatéraux et nationaux divers. Quelles configurations d’acteurs se mettent en place entre ces acteurs ? Les communications sont invitées à travailler l’identification des divers acteurs influents dans le phénomène circulatoire étudié,  en mettant en évidence leurs rôles respectifs, tout en rendant compte de la position des divers acteurs institutionnels de l’UE dans le processus. Les acteurs étudiés forment-ils des réseaux consolidés ? Constituent-ils des connections plus informelles ? Constate-t-on des formes d’externalisation vers les marchés de l’expertise ?…

Définitions, variations, glissements des modèles d’administration publique

L’une des hypothèses actuelles de la littérature internationale inspirée des administrative studies concerne l’émergence d’un nouveau type d’« Etat néo-wébérien » (Pollitt, Bouckaert 2004), que certains travaux présentent comme ayant constitué l’horizon implicite des recommandations communautaires auprès des pays candidats depuis les années 1990 (Meyer-Sahling 2011).

Les processus de préadhésion contemporains (Europe centrale et orientale, Turquie, Europe du Sud-Est) amènent-ils la Commission Européenne à favoriser la création d’un « acquis non formalisé » dans le domaine de l’administration publique (Verheijen 2003 ; Tragl 2005) ? Si tel est le cas, quelle part y occupent les instruments forgés sous l’étiquette du « New Public Management » et ceux présentés comme étant de « bonne gouvernance » ? A l’inverse, l’« espace européen administratif » se réduit-il aux vœux pieux d’experts surtout intéressés par la transférabilité des recommandations qu’ils diffusent ?

Une attention particulière sera portée aux modalités pratiques de l’action communautaire, à travers l’analyse de ses instruments. Comment et jusqu’où les instruments (benchmarking, agencification, RIA, audit externe, etc.) participent-ils à la fabrique de « modèles » administratif ? Les contributions pourront porter sur divers pans de l’action publique, tant il est vrai que les instruments préconisés dans un secteur (tels les finances publiques : Barzelay et alii 2010 ; Bézès, Siné 2011) peuvent avoir une conséquence transversale sur l’ensemble du fonctionnement étatique.

Les instruments n’étant pas politiquement et socialement  neutres (Lascoumes, Le Galès 2005), leur étude pourra contribuer à dégager des lignes de légitimation de la mise en comparaison des administrations nationales, potentiellement variées en fonction des contextes (motif censément « universel » – droits de l’homme, sustainability, lutte contre la corruption- ou motif lié à une technicité processuelle – mise en indicateurs ou en « standards », définition de benchmarks et de procédures de suivi…).